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L’effondrement de l’État rentier du Conseil de coopération du Golfe est-il imminent ?

MEE
Après l’annonce de l’adoption par l’Arabie saoudite d’une série de mesures d’austérité, des analystes ont laissé entendre que la dernière heure de l’État-providence avait sonné dans les pays du Golfe. Cinq spécialistes du Moyen-Orient donnent leur point de vue
En dépit des difficultés croissantes, les gouvernements d’Arabie saoudite et d’autres États du Golfe ne sont pas prêts à abandonner leur système de subventions (Reuters)
En dépit des difficultés croissantes, les gouvernements d’Arabie saoudite et d’autres États du Golfe ne sont pas prêts à abandonner leur système de subventions (Reuters)

Dania Thafer| L’Arabie saoudite restera dépendante au modèle rentier jusqu’à épuisement des réserves de pétrole

En Arabie saoudite et dans d’autres États arabes du Golfe, le contrat social repose sur une structure systémique profondément ancrée qui est liée à la conception institutionnelle de l’économie, de la société et du contexte politique.

Les avantages financiers accordés par l’État aux ressortissants saoudiens varient en fonction des circonstances et n’ont pas encore franchi le seuil au-delà duquel les principes fondamentaux des relations entre l’État et la société doivent être redéfinis.

La question n’est plus de savoir si les aspects intrinsèques du contrat social basé sur la rente pétrolière seront modifiés, mais à quel moment ils le seront ?

Par sa nature cyclique, l’industrie du pétrole oscille entre périodes d’expansion et de de contraction, on peut donc s’attendre à ce que les prix remontent à long terme. De même, le contrat social ne peut être enclenché ou suspendu au gré des décideurs. Les éléments sur lesquels il repose fluctuent un peu à l’image du marché du pétrole, selon des cycles de croissances et de ralentissements économiques.
 
En 2015, durant la dernière récession économique, l’Arabie saoudite a mis en œuvre des mesures d’austérité, parmi lesquelles une réduction des subventions qui s’est traduite par une hausse des coûts à la charge des ressortissants saoudiens dans les services publics.

Peu de temps après, en 2016, certaines allocations, primes et avantages financiers destinés aux fonctionnaires et aux militaires ont été annulés et suspendus.

Toutefois, en 2017, ces allocations ont été rétablies au moment de la nomination du prince héritier Mohammed ben Salmane à la succession du Royaume. Puis en 2018, le versement par l’Arabie saoudite d’indemnités de salaire plus confortables à ses ressortissants a permis de compenser l’application d’une TVA à 5 % et la suppression d’aides.

Aujourd’hui les indemnités de salaire attribuées en 2018 sont de nouveau suspendues et la TVA, qui a été multipliée par trois, atteint désormais 15 % ˗ un taux d’imposition qui s’approche de la moyenne mondiale.
 
Ceux qui font valoir que la hausse de la TVA affectera la légitimité tangible de la monarchie saoudienne en arguant qu’il n’y aurait « pas d’imposition sans représentation », n’ont qu’une vision partielle de la situation. Des études ont montré que les citoyens des pays du Golfe étaient moins réfractaires à la TVA qu’à d’autres mesures fiscales.

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Il convient de veiller à ce que la TVA soit un impôt indirect sur la consommation prélevé sur des biens et des services restreints tout au long de la chaîne d’approvisionnement jusqu’au point de vente. L’Arabie saoudite a toujours pris garde à ne pas imposer de taxes directes sur ses citoyens, à l’exception d’un intermède de courte durée en 1950 au cours duquel elle a institué des impôts sur le revenu des particuliers et autres impôts.

Sur la base des tendances passées, le gouvernement saoudien a profité des récessions économiques pour mettre en œuvre des réformes trop longtemps reportées, comme le prélèvement de la TVA ainsi que d’autres réformes du système de subventions. Il s’agit toutefois de mesures triées sur le volet permettant de préserver les principes fondamentaux du contrat social.

Les avantages sociaux tels que les allocations, qui récompensent les citoyens pour leur soutien à la politique du gouvernement pendant les périodes d’expansion, puis sont régulés lors des périodes de récession, demeureront probablement un dispositif dont usera de manière cyclique l’État rentier saoudien. Et nous serons vraisemblablement encore longtemps les témoins d’un État saoudien qui fait peser en grande partie le fardeau de la récession économique actuelle sur les travailleurs expatriés plutôt que sur leurs ressortissants.

Le contrat social du royaume évolue lentement, mais les dynamiques fondamentales qui lient l’État rentier à la société restent les mêmes. Tandis que l’Arabie saoudite continue d’être dépendante d’un modèle économique basé sur la rente pétrolière, les aspects sous-jacents du contrat social resteront vraisemblablement inchangés tant que le pétrole ne sera pas épuisé et/ou devenu obsolète.

Alors même que nous traversons aujourd’hui la catastrophe sanitaire du COVID-19, nous n’avons pas encore réalisé que la fin de l’ère du pétrole approchait. La question n’est pas de savoir si les aspects intrinsèques du contrat social du modèle rentier seront amenés à changer, mais à quel moment surviendront ces changements.

Le roi Salmane, lors d’une visioconférence avec le cabinet des ministres à Riyad en Arabie saoudite le 13 mai (AFP)
Le roi Salmane, lors d’une visioconférence avec le cabinet des ministres à Riyad, en Arabie saoudite, le 13 mai (AFP)

Bill Law| L’Arabie saoudite et les EAU ont un intérêt particulier à conserver à l’identique un modèle économique basé sur la rente pétrolière

Depuis plusieurs dizaines d’années, le modèle de l’État rentier a résisté, c’est pourquoi je ne crois pas qu’il soit proche de la fin. Mais cela ne veut pas dire pour autant qu’il n’est pas déjà en train de subir des transformations.  

L’application de la TVA, déjà en place dans plusieurs États du Golfe depuis le début de l’année 2018, et les mesures d’austérité imposées sur ces États par l’effondrement actuel des prix du pétrole, entre autres, aura un réel impact sur la façon dont les sujets perçoivent le contrat social.  

Les richesses et les modalités de redistribution restent entièrement entre les mains des familles dirigeantes qui ne semblent pas disposées à renoncer à ce privilège

Le fait que le royaume compte des sujets, et non des citoyens, pose problème, car ces derniers sont soumis aux fantaisies et aux aléas des dirigeants, aux nombreux projets de réformes économiques, imposés sans consultation, qui se succèdent au rythme des variations du prix du pétrole.

Le projet de réforme le plus récent et le plus radical est le programme Vision 2030 de Mohammed ben Salmane. À l’instar de nombreux autres projets qui ont vu le jour avant lui, il n’atteindra jamais ses objectifs ambitieux et exagérément optimistes.

L’Arabie saoudite a certes opéré un virage radical mais il concerne plutôt les habitudes sociales, comme la cohabitation des hommes et des femmes sur le lieu de travail et dans différents espaces publics, l’ouverture de cinémas, l’importation de stars populaires occidentales du monde de la musique et du sport.  

Mais les richesses et les modalités de distribution restent entièrement entre les mains des familles dirigeantes qui ne semblent pas renoncer à ce privilège. Le prince héritier MBS considère le Fonds public d’investissement saoudien (Public Investment Fund ou PIF) comme sa propre banque et agit comme il le souhaite, sans que personne ne semble prêt à s’interposer.

C’est le cas lorsqu’il s'engage de manière clairement irresponsable, comme en attribuant au Masayoshi Son’s Vision Fund la somme de 45 milliards de dollars prélevée sur le fonds PIF, sous le coup d’une décision prise en 45 minutes. 

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Il se peut que le modèle basé sur la rente pétrolière soit compromis lorsque la production de pétrole aura atteint son sommet, c’est-à-dire la limite au-delà de laquelle la demande mondiale de pétrole baissera de manière constante.

Le moment auquel cela arrivera ne fait pas consensus. Alors que certains experts laissent entendre que le phénomène surviendra en 2030, d’autres prévoient le déclin dix ans plus tard, et d’autres encore affirment même qu’il est en cours.

Selon moi, 2030 est l’échéance la plus réaliste. Elle laisserait à MBS le temps dont il a besoin pour affranchir le royaume de sa dépendance au pétrole. D’autres États comme les Émirats arabes unis et le Koweït sont encore loin derrière. Le Qatar a la chance d’avoir des réserves abondantes en gaz naturel et des infrastructures pour le liquéfier et l’exporter dans le monde entier.

Les économies de Bahreïn et Oman sont les plus vulnérables, c’est donc dans ces pays que le contrat social est le plus menacé.

Mais je pense que les États les plus riches continueront de soutenir financièrement ces dirigeants pour les maintenir à flot. Ils ont en effet tout intérêt à ce que le modèle de rente demeure en grande partie inchangé.

Des citoyens bahreïnis font leurs achats avant le Ramadan à Manama le 23 avril (Reuters)
Des Bahreïnis font leurs achats avant le Ramadan à Manama, le 23 avril (Reuters)

Rachel Ziemba| L’affaiblissement des finances risque d’accroître l’influence de la Chine dans la région

L’État rentier n’est pas loin de l’asphyxie pour avoir consenti un millier de baisses plutôt qu’un virage radical vers un contrat social renégocié à partir d’un nouveau modèle mutuel d’obligations fiscales et de représentation.

La réduction des allocations conjuguée à une hausse de la TVA en Arabie saoudite pèsera sur les dépenses des ménages

Avec la crise, l’État a redoublé d’efforts en vue d’accroître l’efficacité des dépenses publiques, de réduire les aides et de diminuer modérément la dépendance du pays aux revenus dérivés du pétrole et du gaz – mais à terme la concentration des sources de revenus et l’importance de la masse salariale du secteur public limiteront l’ampleur des changements.

C’est l’Arabie saoudite, où l’austérité aura des répercussions considérables sur les ressortissants saoudiens de la classe moyenne, qui fait face aux plus grandes difficultés.

Si l’État rentier est remis en cause depuis plusieurs années, notamment depuis 2015, l’effet combiné des crises sanitaire, économique, financière et énergétique liées au COVID-19 a accéléré l’urgence des décisions à prendre. Globalement, le contrat social qui repose sur l’augmentation des salaires dans le secteur public, les versements à la population et le développement local du secteur des services est de moins en moins viable – pourtant le changement prendra du temps.

En dépit des difficultés croissantes, en Arabie saoudite et dans d’autres États du Golfe, les dirigeants ne sont pas prêts à abandonner le système de subventions et la masse salariale dans le secteur public. Cela étant, les enjeux autour du tourisme et des projets d’envergure, ainsi que la nécessité de la mise en concurrence renforceront en réalité le rôle du gouvernement chargé de stimuler l’économie dans son ensemble, tandis que le secteur privé sera soumis à une pression accrue en matière de finance et de concurrence.

La réduction des allocations conjuguée à une hausse de la TVA en Arabie saoudite pèsera sur les dépenses des ménages alors que les retards pris par les principaux projets permettront vraisemblablement de franchir plus rapidement le seuil vers une croissance industrielle hors hydrocarbures. 

Les crises pèseront davantage sur le plan politique en vue d’une nationalisation de la main d’œuvre et d’une augmentation des coûts à l’embauche des expatriés, ce qui renforcera la concurrence au sein du Conseil de coopération du Golfe (sur l’environnement fiscal et réglementaire relatif) et incitera les gouvernements du Conseil de coopération à choisir de manière plus sélective les secteurs dans lesquels ils souhaitent investir dans la région du Moyen-Orient et de l’Afrique.

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Les fonds souverains, notamment les fonds de développement tels que Mubadala, Mumtalakat, le fonds public d’investissement saoudien et le fonds du Koweït pour les générations futures subiront des pressions supplémentaires pour investir dans leur pays, et prendront en charge davantage de projets de développement, tandis que les capitaux investis dans les fonds de placement d’envergure seront de plus en plus rares. 

Il est actuellement beaucoup plus difficile pour Oman et Bahreïn de maintenir leurs programmes de dépenses. Pourtant, leur choix semble porter davantage sur la restructuration de la dette et le soutien de la région plutôt que sur l’austérité alors qu’ils tentent de faire face au paiement de leurs dettes en 2020-21.

Les EAU et le Qatar connaîtront une fuite massive des expatriés les mieux payés, ce qui portera un coup à la consommation et au tourisme, et engendrera la mise en œuvre de programmes de coordination et de consolidation. Mais l’Arabie saoudite reste le pays le plus exposé : l’adoption de mesures d’austérité aura des répercussions considérables sur les ressortissants saoudiens de la classe moyenne confrontés à des dépenses et des difficultés supplémentaires au moment d’intégrer le marché du travail.

En même temps, du fait de la baisse des échanges universitaires, les pays du Golfe risquent de se replier davantage sur eux-mêmes et d’être soumis à une concurrence locale accrue. L’affaiblissement des finances pèsera encore davantage sur les choix d’Oman en matière de politique étrangère et pourrait bien renforcer l’influence de la Chine dans la région.

Pour le moment, la Chine demeure réticente à investir davantage dans la région et à fournir un filet de sécurité en matière de fiscalité et de crédit.

Un homme portant un masque de protection traverse le souk désert de Barajeel dans le vieux Dubai le 31 mars (Reuters)
Un homme portant un masque de protection traverse le souk désert de Barajeel dans le vieux Dubaï, le 31 mars (Reuters)

Andreas Krieg| MBS à l’épreuve : proposer une solution viable plutôt que de belles paroles à la jeunesse saoudienne

Les conséquences de la crise mondiale du COVID-19 conjuguées à une baisse sans précédent du marché du pétrole ont plongé l’État rentier saoudien dans un crise profonde. Le vieil adage affirmant qu’il n’y a pas de représentation sans imposition est aujourd’hui dépassé alors que le royaume se prépare à affronter une crise économique et financière sans précédent, qui empêchera l’État-providence saoudien, en récession depuis des années, de proposer aux citoyens des services de protection sociale auxquels ils se sont habitués.

L’effondrement progressif de l’État rentier saoudien et des pays du Golfe n’est qu’une question de temps

La question est de savoir si MBS est en mesure d’élaborer un nouveau contrat social qui permette à l’ensemble des Saoudiens, au-delà du groupe restreint des proches du futur roi, de pouvoir bénéficier de l’accès aux biens publics.

Bien que le prince héritier Mohammed ben Salmane prépare la population depuis 2017 à l’idée que les Saoudiens devront se serrer la ceinture et contribuer davantage au bien commun, l’annonce de la hausse d’impôts et de la réduction des prestations le mois dernier intervient alors que le fonds public d’investissement saoudien poursuit ses placements de grande ampleur à l’étranger dont les rendements sont douteux.

Les mesures de lutte contre la corruption qui ont été adoptées ces dernières années auraient pu aller dans la bonne direction, mais elles ont souvent été des initiatives politiques ciblant des acteurs qui n’appartenaient pas aux réseaux patrimoniaux de MBS.

Les privilèges de la famille royale sont encore nombreux tandis que MBS ne peut pas courir le risque de compromettre un équilibre précaire au sein d’un royaume dominé par la dynastie al-Saoud qui ressemble encore souvent à une vaste entreprise familiale.

On peut donc se demander dans quelle mesure les investissements réalisés à l’étranger profitent réellement à tous les Saoudiens et aux infrastructures dont le secteur privé a grand besoin dans le pays.

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 MBS aura gagné la partie s’il réussit à inspirer confiance aux jeunes, pas simplement en levant les restrictions sociales et en leur offrant des divertissements de masse, mais leur en proposant une solution viable plutôt de belles paroles, et des opportunités d’embauche en dehors d’un secteur public diminué ou d’un secteur des hydrocarbures en crise.

La confiance dans le prince héritier saoudien serait profondément ébranlée si des mesures autoritaires adoptées par l’État survenaient dans un contexte où l’ensemble des citoyens devaient supporter une charge toujours plus accablante, alors qu’ils bénéficient d’un espace d’expression de plus en plus restreint concernant la bonne marche du pays et les dépenses fiscales.

Si l’effondrement progressif de l’État rentier saoudien et des pays du Golfe n’est qu’une question de temps, le royaume risque d’en faire les frais avant les autres États. La question est par conséquent de savoir si MBS est en mesure d’élaborer un nouveau contrat social qui permette à l’ensemble des Saoudiens, au-delà du groupe restreint des proches du futur roi, de pouvoir bénéficier de l’accès aux biens publics et à la prise de décisions.

Un homme passe devant le logo de Vision 2030 après une conférence de presse à Djeddah, en Arabie saoudite (Reuters)
Un homme passe devant le logo de Vision 2030 après une conférence de presse à Djeddah, en Arabie saoudite (Reuters)

David Wearing| Le programme Vision 2030 de Mohammed ben Salmane est enterré

En 1994, alors que l’Arabie saoudite entrait dans une période de baisse des prix du pétrole et de rigueur budgétaire, le Guardian avait commenté qu’« il était pratiquement impossible de discuter avec un Saoudien instruit – membre ou non du gouvernement – qui ne pense pas que les agissements [des Britanniques et des Américains] étaient entièrement dédiés… à l’exploitation [du royaume] pour lui vendre des armes ».

L’enjeu pour la Maison des Saoud a toujours été de satisfaire deux groupes d’intérêt : ses sujets et ses protecteurs étrangers

Un membre de la bureaucratie saoudienne a comparé les puissances atlantiques à des « maîtres-chanteurs », un autre à des « sangsues ». 

L’enjeu pour la Maison des Saoud a toujours été de satisfaire deux groupes d’intérêt : ses sujets et ses protecteurs étrangers.

Le déploiement des richesses issues des pétrodollars a servi cette cause dans les deux cas, mais la dernière erreur d’appréciation, parmi une longue série, du prince héritier Mohammed ben Salmane – qui a déclenché une guerre des prix du pétrole alors que la demande mondiale commençait à s’effondrer – a asséché le revenu national et a obligé le régime à rendre des comptes.

L’avenir économique des carburants fossiles semblait de moins en moins prometteur même avant l’apparition du COVID-19. Si les prix du pétrole ne se redressent jamais totalement, la pression ne tardera pas à se faire sentir. 

Les sujets saoudiens peuvent se demander pourquoi le gouvernement, qui a récemment multiplié par trois la TVA et qui a supprimé les allocations à l’intention des travailleurs du secteur public, a par ailleurs dépensé 15 milliards de livres sur l’achat d’armes à la seule entreprise BAE Systems au cours de ces cinq dernières années.

Ils peuvent se demander pourquoi 7,7 milliards de dollars du fonds d’investissement souverain national ont été dépensés cette année, alors que le pays est censé être plongé dans l’austérité, pour acheter des stocks à de grandes sociétés nord-américains et européennes, surtout lorsque trois d’entre elles – BP, Shell et Total – sont de majors pétrolières, et que l’impasse dans laquelle se trouve le royaume montre son incapacité à diversifier l’économie de l’hégémonie du pétrole pendant des dizaines d’années. 

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De même, les puissances occidentales qui ont toujours pris en charge la sécurité de la famille royale saoudienne peuvent se demander combien de temps cette frénésie de dépenses pourra encore durer face aux nouvelles réalités économiques.

Si le pétrole perd sa valeur stratégique et ne constitue plus la force vive de l’économie mondiale, et si la manne des pétrodollars n’est plus disponible pour aider à financer les déficits des comptes courants et l’industrie militaire anglo-américains, quelle valeur ajoutée les puissances occidentales pourront invoquer dans une alliance devenue profondément embarrassante avec un Riyad qui connaît de plus en plus de dysfonctionnements ?

Il est probable que les tentatives de Barack Obama soient renouvelées en vue de rééquilibrer plus prudemment les relations entre l’Occident, l’Arabie saoudite et l’Iran à la fin de l’administration Trump. 

Le bien-fondé du programme Vision 2030 érigé en stratégie pour la survie du régime n’a jamais été très convaincant. Dans cette période d’austérité, cette soit-disant « vision » est restée lettre morte. Le prochain chapitre sera fascinant.

Les opinions exprimées dans cet article n’engagent que leurs auteurs et ne reflètent pas nécessairement la politique éditoriale de Middle East Eye.

Traduit de l’anglais (original) par Julie Ghibaudo.